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泓睿达原创255，本文3300字。

退出了三亚，进来了儋州，不设区的地级市，全国只有5个，国家希望5个小火苗能够创新体制，解决行政层级过多带来的效率低下问题地球人大概都知道，管理学的经典定义是计划、组织、指挥、协调、控制越高层级的政府越倾向于计划和指挥，越低层级的政府越倾向于组织和协调。

在市，县，镇街三级中，市是计划，指挥和控制者，那么县相对于市就是组织和协调者，再到基层的乡镇，就是具体的执行者在这三级里讨论减少层级、提高效率，理想的做法应该是把县拿掉，市直管乡镇根据2021年统计，我国有333个地级市，2844个县，以及38741个乡镇，平均一个地级市管8.5个县，管116个乡镇。

这就产生了另外一个问题，拿掉县以后，管理层级减少了，但是要管理的对象增多了，市管太多乡镇，同样导致效率低下如果在全国范围内拿掉县，让每个市都直接管100多个乡镇，有啥头疼脑热的镇长乡长直接找市领导，书记市长光开会就会疯掉。

那么拿掉县以后合并乡镇，减少市直接管理的数量怎么样？合并后的大乡镇实际就等于县，管理面积变大，还降低了级别，削弱了权限那么拿掉乡镇，保留市和县怎么样？也不行，这等于把矛盾转移给县，它直接管村儿了，县长也容易疯掉。

既然不能拿掉县，也不能合并乡镇，来达到压缩管理层级、提高行政效率的目的目前通用的做法有两个，一种是市向县放权，能办的事都在县里办了，提高效率另一种是设立功能区，专门发展某种功能，用功能区聚集资源、提高效能，比如经济，高新科技，生态保护这些功能区。

我翻了下法条，发现功能区不是一个法律名词，在地方各级组织法里找不到它，我在这部法律第80条找到一句话:“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。

”大量的功能区是由国务院和地方各级政府以独立发文的方式给予“出生证明”，比如《国务院关于设立南沙新区的决定》向下放权和设立功能区，是提高效能的两种办法01 几个问题不设区的市，直接管理乡镇，看似没有县和区，是不是就效能高呢？。

它面临的问题之一是市里管不过来管理乡镇数量太多，导致市级部门压力大人家地级市直接管几个县，不设区的市却要管几十个乡镇，忙不过来问题之二是权力放不下去各级政府组织法对县级以上的地方各级人民政府的职权法律授权是“编制和执行”国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算，“管理”本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设等事业和生态环境保护、自然资源、财政、民政、社会保障、公安、民族事务、司法行政、人口与计划生育等“行政工作”。

对乡镇人民政府的法律授权，只剩下“执行”和“管理”，没有编制规划权力问题之三是做不专精大量末端具体管理工作，机构庞大，雨露均沾，书记镇长都要过问，经济具体功能无法聚焦专注问题之四是设县难度大真不像指点江山的学者们所说，设立个国家级开发区，划个新行政区，然后权力下放给它，都是谈笑间樯橹灰飞烟灭的事，县区级的设立需要国务院批准。

对于想改变现有行政区划的地级市而言，基本不可能02 几种模式解决设县难度大、机构全而不精、权力不能下放、效能不高的问题，地级市设立功能区就成了通行的做法功能区的设立，有一个前提，四种模式人口密度，建筑密度，连片程度是功能区设置的前提，城市化程度高的建成区一般不设置开发区，高新技术区等功能区，因为没地。

城市化水平主要由城镇人口的比例来确定，本质上还是土地与人口之间的问题根据我国历年统计年鉴的计算，总体上看，城市化水平每提高1%，或者说城镇人口比例每提高1%，城市的建成区面积应该大致增加7%，即城市人口每增加1万人，区间是0.6－1.2平方公里，平均值是0.667平方公里。

所以，一个10平方公里的区域如果只有1万人，那么显然它适合作为功能区再简化一点，地多、人少、区位好的地方是功能区的前提四种模式，由开发程度低到高，依次为企业型，管委会型，政区合一型，行政区型这四种模式，显然也是根据人口多少来决定的，一个区域没什么人口，不需要公共服务时，政府只需要拼命搞基建就可以了，这个时候成立一个园区公司来干这事。

基建进行到一定程度后，开始招商引资，有了企业服务功能，需要以政府的名义出台产业规划，特殊扶持政策，出让土地和融资这个时候以经济和建设工作为主，各地成立了大量的管委会，作为政府的派出机构，履行经济功能当前全国绝大部分功能区停留在此阶段等待进阶。

随着人口进一步增加，城市管理，公共服务的需求增长，民政，教育，医疗等非经济功能也需要覆盖进来，管委会模式就走向了行政区和功能区合一的阶段，各地通行做法是“一套人马，两块牌子”功能区党工委书记也是行政区党委书记，功能区管委会主任也兼行政区县区长。

最终形态，是人口达到建成区0.667，建筑密度和连片程度接近建设用地上限时，政区合一型就变成行政区03 补缺县对于设区县的地级市而言，功能区和行政区，以及下一层的乡镇，就像“㗊”字结构，上两个口平行并随着演进慢慢靠拢融合，最终形成“品”型金字塔结构。

而对于没有县的中山，要解决权力不能下放问题，需要通过功能区来填补市和镇中间的缺口，“品”字的上口是功能区，它没有可以平行融合的另一个口那么把上口功能区放下去，和下面镇街的“口”合并成“皿”字结构可取吗？。

不可取因为功能区对于不设区的市而言，是解决能级问题，小散问题，专精问题这和设区的市完全不一样第一，没有解决搭建县级架构，城市发展摊小饼，需要整合区域注入权力的问题第二，增加功能区的行政管理负担，让我们回想前文，乡镇的行政管理职权是“组织和执行”，不是县级的“决策和协调”。

第三，没有解决撤并与提级的问题上一轮的镇街大合并发生在上个世纪末，坦背镇1998年并入东升镇，翠亨村镇和横门镇1998年并入南朗镇，沙朗镇1999年并入西区街道办，浪网镇2000年并入民众镇撤并一定程度缓解了小和散，但是没有解决乡镇能级提升，市里依然忙不过来的问题。

所以，没有行政的县，专注于打造经济的县，反而会是我们既减少层级，又聚焦重点的体制创新机会比如依托省珠江口东西两岸融合互动发展试验区，推动东西南北战略，吸取以往组团模式架构松散，职能重叠的教训，中部城区以提升首位度为目标，打造综合配套改革功能区，东部打造承接深圳外溢的经济功能区，南部打造公共服务一体化功能区。

04 几点建议既然功能区和乡镇关系是“品”而不是“皿”，其定位，分权，保障机制都应进行制度设计第一，功能区是填补县级空缺，根据定位的功能组建领导架构，分别为市委和市政府派出机构第二，不设区的市所履行的市级和县级两级权限，以委托方式，根据功能区定位向其下放。

第三，明确功能区对所辖乡镇的领导关系第四，各乡镇主要负责人进入功能区领导架构，甚至担任主要负责人，以实现行政区对功能区的支撑第五，市级部门明晰市委市政府对功能区和行政区的定位区别，在开展工作时以线条为对应，不应笼而统之以一把手工程、主体责任为由，要求功能区承担职能以外的责任。

第六，以完整的党权统领，实现政令畅通包括下一级党组的设置，干部管理权，功能区党的纪律检查机构对乡镇纪律检查的领导权，巡察权第七，根据功能区的定位设置内设部门在经济功能区实践中，任何部门都有可能涉及经济，比如市场监管部门对营商环境的影响，教育卫生部门对企业员工家庭稳定的影响，人社部门对企业员工社保的影响。

因此功能区的内设机构设置标准应以主体功能是否涉及经济为准，以部门单独履职和部门参与协调议事机构两种方式，推动和保障功能区履行主责主业第八，因为分层分类决策的存在，功能区议事机构和乡镇议事机构并不是一体化决策，导致决策信息在传递过程中存在失真，衰减，特别是非书面决策事项，通过领导传达并不是规范渠道，办公室是政令传达的正规渠道。

可以用办公室“一套人马，N块牌子”，或者两级办公室参会方式缓解信息不对称问题第九，考核和绩效管理权的统一出于显摆的需要，列个参考清单:1.当代中国功能区研究——空间视角下的国家治理创新 隋丹宁（2022）。

2.中国经济功能区在走向体制复归吗？——基于发展型国家和城镇化两种视角的分析 倪星、梁剑辉（2019）3.我国经济功能区“政区合一”改革现状、问题与路径优化 向欢（2019）4.国家空间的结构调试:中国行政区划70年的变迁与功能转型 王佃利、于棋（2019）

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